Durante varias décadas, el petróleo fue una importante fuente de recursos para México. Sin embargo, contar con más dinero no se traduce necesariamente en una mayor capacidad del Estado para convertir esos recursos en mejores servicios y oportunidades para la población.
El caso de Pemex fue un ejemplo sobre las capacidades estatales, es decir, aquellas herramientas, instituciones y recursos que permiten a los gobiernos obtener resultados en áreas como la seguridad, la educación, la salud y la infraestructura.
En el panel Estado(s) en construcción: reflexiones sobre América Latina, en el marco del 4.º Congreso Latinoamericano de Ciencias Sociales y Gobierno, se analizó la construcción de estas capacidades a partir de casos en Colombia, Chile, México y Brasil.
La charla, moderada por Edna Jaime, decana de la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno (ECSG) del Tecnológico de Monterrey, contó con la participación de Angelika Rettberg, decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes; Sebastián Mazzuca, profesor distinguido; y Carlos Elizondo, profesor investigador, ambos adscritos a la ECSG.
Más Estado no significa mayor capacidad
Que un Estado sea más grande o tenga mayor presencia no necesariamente significa que tenga mejores capacidades, señaló Mazzuca, miembro del programa Faculty of Excellence del Tec, experto en democracia, desarrollo económico y capacidad del Estado.
Explicó la importancia de distinguir entre la cantidad y la calidad del Estado, pues grande o pequeño, en ambos casos puede ser ineficiente.
Agregó que la capacidad estatal no es un fin en sí mismo, sino que se estudia como un instrumento para alcanzar otros objetivos, por lo que su importancia está en los efectos que puede llegar a tener en el desarrollo económico, la democracia y la igualdad.
“No se puede pensar en instituciones sin la capacidad”, dijo, “los derechos no se aplican por sí mismos porque existan en papel. Se necesita la capacidad de aplicarlos”.
Incluso las economías que se basan en el mercado necesitan de un Estado capaz de proveer bienes y servicios que difícilmente serían atendidos solo por la iniciativa privada, como la defensa, el alumbrado, los acueductos, el control de epidemias o la vacunación. Sin capacidad estatal no habría desarrollo económico.
También señaló que construir capacidades estatales requiere tiempo, pues se trata de inversiones que para tener resultados visibles pueden tardar entre cinco y diez años. Esto representa un desafío para los gobiernos porque deben asumir los costos en el presente, aunque los beneficios pueden llegar cuando haya otra administración en el poder.
Violencia y debilidad estatal, un círculo vicioso
La decana de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes en Colombia, especialista en estudios de conflicto armado, construcción de la paz y crimen, señaló que hay una relación entre la capacidad estatal y la violencia que afecta a varios países de la región.
Por un lado, un Estado con capacidades débiles puede generar condiciones que favorecen la violencia y la delincuencia; mientras que estos mismos problemas pueden dificultar que un Estado se pueda fortalecer y responder a las necesidades de la población, por ejemplo, en materia de seguridad.
“Así como la debilidad del Estado explica los conflictos armados y la violencia, también el conflicto y la violencia debilitan a los Estados”, explicó Rettberg. “Tenemos ahí una relación muy perversa donde la debilidad de las instituciones genera oportunidades para el comportamiento violento”.
Aunque, en general, las capacidades de los Estados han aumentado en América Latina, la violencia y la criminalidad siguen siendo un problema. La académica explicó que durante años se ha partido de la idea de que una mayor capacidad y presencia del Estado ayudarían a controlar la violencia; sin embargo, la experiencia de la región muestra que esta relación es más compleja.
Ante este escenario, propuso identificar cuáles son las “combinaciones más prometedoras” de capacidades estatales para superar desafíos como la violencia y la desigualdad. Por ejemplo, habló de una buena administración pública, la capacidad para recaudar impuestos y el control de las armas, además de incorporar una dimensión subnacional y considerar diferencias de género, edad y etnicidad.
“No solo es el Estado llevar su oficina y su inversión; también tiene que ver con empoderar y generar rendición de cuentas por parte de autoridades locales, involucrar a la sociedad civil, repartir un poquito la responsabilidad”, dijo. “La capacidad estatal no es solo un esfuerzo unilateral por parte de las instituciones de llegar y llevar financiación, sino también un ejercicio de articulación a nivel local”.
Instituciones para convertir recursos en resultados
Elizondo, profesor investigador de la ECSG, experto en política social y economía política, y exconsejero independiente de Pemex, puso como ejemplo al sector energético mexicano para mostrar que contar con grandes recursos no necesariamente se traduce en mejores capacidades estatales.
Explicó que durante años el país tuvo importantes ingresos que provenían del petróleo; sin embargo, esa disponibilidad de recursos también permitió a los gobiernos postergar algunas de las necesidades de fortalecimiento institucional.
“En el 2004 México producía 3.4 millones de barriles de petróleo, 2 millones venían de Cantarell y era tan fácil extraerlo que no importaba cuántos errores hicieras, tenías una renta petrolera de 4, 5, 6 puntos del PIB”.
Durante años, el sector energético mexicano dependió principalmente de Pemex; sin embargo, no tenía mecanismos suficientes para administrar sus reservas, evaluar su desempeño como empresa y generar competencia, mismos que el investigador consideró vitales para fortalecer las capacidades del Estado en este ámbito.
Como contraste, mencionó el caso de Petrobras, en Brasil, donde se crearon agencias para administrar la riqueza petrolera e instituciones para evaluar su desempeño y permitir la competencia.
“Para fortalecer una empresa como Pemex, lo que se necesita son instituciones fuertes y competencia”, agregó. “(En Brasil) para construir esas capacidades estatales tienes que poner una serie de agencias para administrar la riqueza petrolera brasileña y competencia para forzar a Petrobras a ser realmente capaz de extraer de la forma más eficiente los recursos”.
El 4.º Congreso Latinoamericano de Ciencias Sociales y Gobierno se realizó el 1 y 2 de octubre en el campus Ciudad de México del Tec, donde participan especialistas de las tres universidades que integran La Tríada: la Universidad de los Andes, de Colombia; la Pontificia Universidad Católica de Chile; y el Tecnológico de Monterrey.
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